Stockholms läns landstings, SLL, enhet för upphandling har nio personer anställda som enbart arbetar med uppföljning.
För de upphandlare som bara har resurser att nätt och jämnt genomföra en upphandling låter det förstås som en utopi. Och även om det börjar finnas avtalscontrollers anställda i en del större organisationer är det en verklighet som få delar. I realiteten blir uppföljningsarbetet många gånger ganska bristfälligt. Det beror knappast på att Sveriges upphandlare är omedvetna om att det är viktigt att göra uppföljningar av både upphandlingsprocess och kontrakt.
Att uppgiften blir åsidosatt är snarare en fråga om bristande resurser. Det menar Per Kyhle som är upphandlingskonsult på Colligio, tidigare Allego Konsult. Han konstaterar att den pressade situationen särskilt gäller många små myndigheter.
– Även om vi nu ser att upphandlingsfunktionen börjar lyftas upp i många organisationer lider många av resursbrist redan i upphandlingsfasen. Konsekvensen blir att uppföljningar inte görs i den utsträckning som de borde. Men visst finns det en medvetenhet om att efterkontrollen borde vara bättre, säger han.
En av de nio avtalscontrollers som arbetar inom Stockholms läns landsting är Erik Guldbrand. Han säger att det uppföljningsarbete som han ägnar sig åt i princip består av två delar: En sida som handlar om att utföra controllerns traditionella uppgifter, det kan vara fråga om att ta in och följa upp statistik, göra prisjusteringar, kontrollera att leveranser sker vid rätt tidpunkter och hämta in information om leverantörer hos Skattemyndigheten. Erik Guldbrand beskriver de här uppgifterna som basen i det dagliga arbetet.
Men det är framför allt en annan sida av uppföljningsarbetet som han vill lyfta fram. Det är behovet av att jobba med kommunikation. De samtal som sker med kollegor, användare och leverantörer i formella och strukturerade möten, men även i informella diskussioner över en kopp kaffe eller i olika nätverk, fyller en viktig roll i uppföljningsarbetet.
– De här samtalen är som ett smörjmedel för organisationen. Det är ett behov som absolut inte får underskattas, säger han.
Dålig information bakom missförstånd
Kommunikationen måste fungera i upphandlingens alla faser, inte minst när det så småningom gäller att sprida information om nya avtal i den egna organisationen.
Per Kyhle menar att otillräcklig kommunikation kan ge upphov till många missförstånd. Bristande överensstämmelse mellan det som har avtalats och det som sedan faktureras kan ofta spåras till just dålig intern kommunikation. Han exemplifierar med konsultupphandlingar.
– När det kommer till stora konsultupphandlingar händer det att konsulter byts ut. I samband med det kanske timpriset blir ett annat. Bolaget fakturerar och myndigheten betalar. Ingen kontrollerar att timpriset är korrekt, vare sig leverantören eller beställaren. Att den här kontrollen uteblir kan mycket väl bero att avtalet inte har kommunicerats på ett bra sätt.
Det är just möjligheterna till bättre kommunikation som är en av vinsterna med den omorganisation som upphandlingsavdelningen inom SLL genomförde för ungefär ett år sedan.
Ursprungligen var det landstingets upphandlare som svarade för både upphandling och uppföljning. Inför omorganisationen gjordes en medarbetarenkät som visade att många medarbetare var missnöjda med den rådande situationen.
Extra satsning på uppföljning
Flera uppgav att de inte hann med att göra uppföljningar på ett bra sätt. Upphandlarna kunde se fel och brister som borde korrigeras inför nästa upphandling men saknade ordentliga resurser att åtgärda problemen. De hade också problem med att hinna dokumentera de erfarenheter som gjordes under avtalstiden, något som hämmade möjligheten att bygga upp kunskap inför nästa upphandling. För många upphandlare var det här en stressande situation.
Ett sätt att komma till rätta med bristerna blev att skapa en ny organisation med en separat avdelning för upphandlingsfrågor och en för förvaltning av avtalen.
En av de största vinsterna med omorganisationen var att särskilda resurser avsattes för uppföljningsarbete, men ganska snart stod det klart att det fanns gränsdragningsproblem mellan de båda enheterna.
Sedan ett år tillbaka har man därför gjort ytterligare en omorganisation där upphandlare och förvaltare arbetar tillsammans i enheter indelade efter ansvarsområden. Erik Guldbrand ansvarar för uppföljningen av landstingets 20 största tjänsteavtal.
– I dag jobbar jag nära upphandlarna och det ger flera fördelar. Jag är till exempel mycket bättre uppdaterad vad gäller olika upphandlingar. Dessutom är jag klarare över hur upphandlarna har tänkt och vad avtalen ska leda till. Det är självklart en hjälp för mig i uppföljningsarbetet. Det ger mig också större möjligheter att vara proaktiv.
Bildade nätverk
När Erik Guldbrand säger att han kan arbeta mer proaktivt menar han bland annat att han har fått större möjligheter att aktivt jobba med kommunikation i olika sammanhang.
Ett exempel är när landstinget bytte ut sin mångåriga leverantör av medicinsk gas.
För att hålla koll på att den nya leverantören levererade enligt överenskommelse och att vårdverksamheten verkligen köpte på rätt avtal skapades ett nätverk där de inblandade på olika nivåer och i olika roller kunde ta emot och sprida information.
Tack vare det här gasnätverket blev informationsvägarna till verksamheten smidigare och effektivare. Det gällde även dialogen med leverantören.
– Många problem kan faktiskt lösas ganska enkelt genom ett vanligt samtal. Finns det bra kanaler för kommunikation går arbetet betydligt smidigare, säger Erik Guldbrand.
Dialogen viktig
Även Laurence Brännström, jurist på Kammarkollegiets upphandlingsstöd, vill lyfta fram dialogen som ett viktigt verktyg i uppföljningsarbetet, inte minst mellan upphandlaren och avtalsförvaltaren.
– Upphandlaren ska kunna förmedla vad som är avtalat och förvaltaren ska å sin sida kunna ge feedback inför nästa upphandling. Det måste ske en återkoppling så att upphandlaren får en bild av vilka krav som är realistiska att ställa på leverantören i nästa upphandling, säger hon.
Även Per Kyhle lyfter fram behovet av intern uppföljning för att upphandlaren ska få grepp om beställarnas uppfattning om avtalet och hur leveranserna fungerar.
– Planerade interna uppföljningsmöten är att rekommendera. De är lika viktiga som möten med leverantörerna. Det tar självklart tid men under de här träffarna kan mycket kunskap samlas in.
Uppföljning på agendan
Men uppföljning kan förstås inte enbart bestå av dialog, även om samtal – med Erik Guldbrands ord – krävs för att få till ett väloljat och smidigt genomförande av arbetet.
Trots de bristande resurser som många upphandlare vittnar om går det ändå med några enkla tumregler att skapa ett strukturerat och effektivt uppföljningsarbete.
Vad som krävs är framförallt förberedelse, planering och rutiner.
Laurence Brännström menar att uppföljningen ska vara med på agendan redan under arbetet med förfrågningsunderlaget.
– Redan i den här fasen av arbetet bör man göra en lista på hur kraven ska följas upp, vem som ska göra det och hur ofta. Gör man tidigt en handlingsplan där man anger att det ska göras ett visst antal avstämningsmöten per år är man en bra bit på väg.
Hon säger också att utrymmet för tolkning av ett avtal måste göras så litet som möjligt för att undvika missförstånd senare.
– Ett sätt att undvika missförstånd under kontraktsperioden är att inledningsvis slå fast vad som är kvalitet och hur det ska mätas.
Våga prioritera
Per Kyhle menar också att den upphandlare som har begränsade resurser kan välja ut några områden som är särskilt viktiga.
– Våga prioritera. Och ställ bara krav som kommer att följas upp, föreslår han.
Det står visserligen inget uttryckligen om uppföljning i LOU men enligt en dom i förvaltningsdomstolen ska det enbart ställas krav i en upphandling som man sedan har för avsikt att kontrollera.
– Annat beteende strider mot likabehandlingsprincipen och ett objektivt och öppet förfarande. Om en leverantör upptäcker att kraven i förfrågningsunderlaget inte följs upp går det att
hävda otillåten direktupphandling och begära överprövning, säger Laurence Brännström.
Hon menar också att uppföljningar är en fråga om trovärdighet.
– Det visar att man är allvarlig med sina krav. Att kravlistan inte bara är en papperstiger.
För de upphandlare som bara har resurser att nätt och jämnt genomföra en upphandling låter det förstås som en utopi. Och även om det börjar finnas avtalscontrollers anställda i en del större organisationer är det en verklighet som få delar. I realiteten blir uppföljningsarbetet många gånger ganska bristfälligt. Det beror knappast på att Sveriges upphandlare är omedvetna om att det är viktigt att göra uppföljningar av både upphandlingsprocess och kontrakt.
Att uppgiften blir åsidosatt är snarare en fråga om bristande resurser. Det menar Per Kyhle som är upphandlingskonsult på Colligio, tidigare Allego Konsult. Han konstaterar att den pressade situationen särskilt gäller många små myndigheter.
– Även om vi nu ser att upphandlingsfunktionen börjar lyftas upp i många organisationer lider många av resursbrist redan i upphandlingsfasen. Konsekvensen blir att uppföljningar inte görs i den utsträckning som de borde. Men visst finns det en medvetenhet om att efterkontrollen borde vara bättre, säger han.
En av de nio avtalscontrollers som arbetar inom Stockholms läns landsting är Erik Guldbrand. Han säger att det uppföljningsarbete som han ägnar sig åt i princip består av två delar: En sida som handlar om att utföra controllerns traditionella uppgifter, det kan vara fråga om att ta in och följa upp statistik, göra prisjusteringar, kontrollera att leveranser sker vid rätt tidpunkter och hämta in information om leverantörer hos Skattemyndigheten. Erik Guldbrand beskriver de här uppgifterna som basen i det dagliga arbetet.
Men det är framför allt en annan sida av uppföljningsarbetet som han vill lyfta fram. Det är behovet av att jobba med kommunikation. De samtal som sker med kollegor, användare och leverantörer i formella och strukturerade möten, men även i informella diskussioner över en kopp kaffe eller i olika nätverk, fyller en viktig roll i uppföljningsarbetet.
– De här samtalen är som ett smörjmedel för organisationen. Det är ett behov som absolut inte får underskattas, säger han.
Dålig information bakom missförstånd
Kommunikationen måste fungera i upphandlingens alla faser, inte minst när det så småningom gäller att sprida information om nya avtal i den egna organisationen.
Per Kyhle menar att otillräcklig kommunikation kan ge upphov till många missförstånd. Bristande överensstämmelse mellan det som har avtalats och det som sedan faktureras kan ofta spåras till just dålig intern kommunikation. Han exemplifierar med konsultupphandlingar.
– När det kommer till stora konsultupphandlingar händer det att konsulter byts ut. I samband med det kanske timpriset blir ett annat. Bolaget fakturerar och myndigheten betalar. Ingen kontrollerar att timpriset är korrekt, vare sig leverantören eller beställaren. Att den här kontrollen uteblir kan mycket väl bero att avtalet inte har kommunicerats på ett bra sätt.
Det är just möjligheterna till bättre kommunikation som är en av vinsterna med den omorganisation som upphandlingsavdelningen inom SLL genomförde för ungefär ett år sedan.
Ursprungligen var det landstingets upphandlare som svarade för både upphandling och uppföljning. Inför omorganisationen gjordes en medarbetarenkät som visade att många medarbetare var missnöjda med den rådande situationen.
Extra satsning på uppföljning
Flera uppgav att de inte hann med att göra uppföljningar på ett bra sätt. Upphandlarna kunde se fel och brister som borde korrigeras inför nästa upphandling men saknade ordentliga resurser att åtgärda problemen. De hade också problem med att hinna dokumentera de erfarenheter som gjordes under avtalstiden, något som hämmade möjligheten att bygga upp kunskap inför nästa upphandling. För många upphandlare var det här en stressande situation.
Ett sätt att komma till rätta med bristerna blev att skapa en ny organisation med en separat avdelning för upphandlingsfrågor och en för förvaltning av avtalen.
En av de största vinsterna med omorganisationen var att särskilda resurser avsattes för uppföljningsarbete, men ganska snart stod det klart att det fanns gränsdragningsproblem mellan de båda enheterna.
Sedan ett år tillbaka har man därför gjort ytterligare en omorganisation där upphandlare och förvaltare arbetar tillsammans i enheter indelade efter ansvarsområden. Erik Guldbrand ansvarar för uppföljningen av landstingets 20 största tjänsteavtal.
– I dag jobbar jag nära upphandlarna och det ger flera fördelar. Jag är till exempel mycket bättre uppdaterad vad gäller olika upphandlingar. Dessutom är jag klarare över hur upphandlarna har tänkt och vad avtalen ska leda till. Det är självklart en hjälp för mig i uppföljningsarbetet. Det ger mig också större möjligheter att vara proaktiv.
Bildade nätverk
När Erik Guldbrand säger att han kan arbeta mer proaktivt menar han bland annat att han har fått större möjligheter att aktivt jobba med kommunikation i olika sammanhang.
Ett exempel är när landstinget bytte ut sin mångåriga leverantör av medicinsk gas.
För att hålla koll på att den nya leverantören levererade enligt överenskommelse och att vårdverksamheten verkligen köpte på rätt avtal skapades ett nätverk där de inblandade på olika nivåer och i olika roller kunde ta emot och sprida information.
Tack vare det här gasnätverket blev informationsvägarna till verksamheten smidigare och effektivare. Det gällde även dialogen med leverantören.
– Många problem kan faktiskt lösas ganska enkelt genom ett vanligt samtal. Finns det bra kanaler för kommunikation går arbetet betydligt smidigare, säger Erik Guldbrand.
Dialogen viktig
Även Laurence Brännström, jurist på Kammarkollegiets upphandlingsstöd, vill lyfta fram dialogen som ett viktigt verktyg i uppföljningsarbetet, inte minst mellan upphandlaren och avtalsförvaltaren.
– Upphandlaren ska kunna förmedla vad som är avtalat och förvaltaren ska å sin sida kunna ge feedback inför nästa upphandling. Det måste ske en återkoppling så att upphandlaren får en bild av vilka krav som är realistiska att ställa på leverantören i nästa upphandling, säger hon.
Även Per Kyhle lyfter fram behovet av intern uppföljning för att upphandlaren ska få grepp om beställarnas uppfattning om avtalet och hur leveranserna fungerar.
– Planerade interna uppföljningsmöten är att rekommendera. De är lika viktiga som möten med leverantörerna. Det tar självklart tid men under de här träffarna kan mycket kunskap samlas in.
Uppföljning på agendan
Men uppföljning kan förstås inte enbart bestå av dialog, även om samtal – med Erik Guldbrands ord – krävs för att få till ett väloljat och smidigt genomförande av arbetet.
Trots de bristande resurser som många upphandlare vittnar om går det ändå med några enkla tumregler att skapa ett strukturerat och effektivt uppföljningsarbete.
Vad som krävs är framförallt förberedelse, planering och rutiner.
Laurence Brännström menar att uppföljningen ska vara med på agendan redan under arbetet med förfrågningsunderlaget.
– Redan i den här fasen av arbetet bör man göra en lista på hur kraven ska följas upp, vem som ska göra det och hur ofta. Gör man tidigt en handlingsplan där man anger att det ska göras ett visst antal avstämningsmöten per år är man en bra bit på väg.
Hon säger också att utrymmet för tolkning av ett avtal måste göras så litet som möjligt för att undvika missförstånd senare.
– Ett sätt att undvika missförstånd under kontraktsperioden är att inledningsvis slå fast vad som är kvalitet och hur det ska mätas.
Våga prioritera
Per Kyhle menar också att den upphandlare som har begränsade resurser kan välja ut några områden som är särskilt viktiga.
– Våga prioritera. Och ställ bara krav som kommer att följas upp, föreslår han.
Det står visserligen inget uttryckligen om uppföljning i LOU men enligt en dom i förvaltningsdomstolen ska det enbart ställas krav i en upphandling som man sedan har för avsikt att kontrollera.
– Annat beteende strider mot likabehandlingsprincipen och ett objektivt och öppet förfarande. Om en leverantör upptäcker att kraven i förfrågningsunderlaget inte följs upp går det att
hävda otillåten direktupphandling och begära överprövning, säger Laurence Brännström.
Hon menar också att uppföljningar är en fråga om trovärdighet.
– Det visar att man är allvarlig med sina krav. Att kravlistan inte bara är en papperstiger.
